Al ddl Calderoli manca un passaggio alla Camera per entrare in vigore, mentre le polemiche sulla definizione dei LEP e sui rischi di frammentazione nel Paese sono sempre più accese
Il 24 gennaio 2023 il Senato ha approvato in prima lettura il ddl 615 “Calderoli” sull’autonomia differenziata, passato con 110 voti favorevoli, 64 contrari e 30 astenuti. La palla passa ora alla Camera dove, visti i numeri di Palazzo Madama, si prospetta un altro successo per il Governo, ma nel Paese si alzano sempre più voci contrarie al disegno di legge destinato a ridisegnare la nostra vita collettiva. Mentre in un lontano orizzonte si intravede una chiamata referendaria abrogativa (sarebbe lo strumento ultimo delle opposizioni per bloccare un testo eventualmente approvato), il 16 marzo le opposizioni si danno appuntamento a Napoli. Al grido di “Nun ce scassate ‘o paese” comitati, sindacati, associazioni e naturalmente attori politici in marcia contro un disegno di legge che, a metà del suo percorso, accende l’agone parlamentare. Che cosa prevede il testo allo stato attuale?
Il ddl Calderoli sull’autonomia differenziata intende intervenire in modo attuativo (“puramente procedurale”, come precisano i suoi fautori) rispetto alla riforma del Titolo V come già modificato nel 2001 all’articolo 117 (legge costituzionale n. 3), nella parte in cui la Carta consente alla legge ordinaria di attribuire alle Regioni “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia“. È il cosiddetto principio del regionalismo differenziato che nella Costituzione trova piena legittimità, ma anche chiari limiti. Il gioco della nostra Carta è sempre il medesimo, e impone di bilanciare i vari principi costituzionali da un lato accertando la loro applicazione, dall’altro scongiurando conflitti di interesse con gli altri diritti sanciti. La sfida lanciata dal Governo va proprio in questa direzione. Come si spiega sul sito della Camera dei Deputati, «la valorizzazione delle identità, delle vocazioni e delle potenzialità regionali determinano infatti l’inserimento di elementi di dinamismo nell’intero sistema regionale e, in prospettiva, la possibilità di favorire una competizione virtuosa tra i territori». Né, si precisa ancora, deve essere intesa “in alcun modo come lesiva dell’unitarietà della Repubblica e del principio solidaristico che la contraddistingue“. A questo si correda il principio sviluppato dalla giurisprudenza costituzionale della “necessaria correlazione tra funzioni e risorse“, qui in merito all’attribuzione di fondi finanziari.
Autonomia differenziata alle Regioni: come funzionerà con il ddl Calderoli?
Più precisamente, l’obiettivo centrale del ddl Calderoli è quello di decentralizzare la gestione di alcune materie indicate al terzo comma dell’art. 116, nello specifico 23 funzioni che vanno dall’istruzione alla sanità e comprendono anche le infrastrutture, l’energia, la sicurezza sul lavoro, il commercio con l’estero, la giustizia di pace, i beni ambientali e culturali e ancora altro. Fra queste funzioni dobbiamo distinguere le “materie non LEP”, sulle quali non si fissano particolari standard e il cui controllo potrà essere richiesto immediatamente dalle Regioni, e i famigerati LEP. Si tratta dei cosiddetti Livelli Essenziali di Prestazione, vale a dire “soglie minime di rispetto dei diritti civili e sociali” che devono essere garantite in tutto il Paese. Per stimare questi standard calcolando costi e fabbisogni si analizzerà la spesa storica dello Stato in ogni Regione negli ultimi tre anni, e solo una volta che lo Stato avrà ridefinito (un processo annoso e da anni rimandato per la sua complessità) le soglie minime di servizio pubblico che le Regioni potranno avanzare l’istanza per gestire in autonomia le rispettive materie. Già qui emergono le prime criticità relative soprattutto al finanziamento di questi LEP, limitato alle risorse disponibili come si evince chiaramente nel testo e dunque all’interesse specifico dell’Esecutivo. In caso di mancato rispetto dei LEP, in particolare quelli relativi ai diritti sociali e civili, il testo del ddl contempla anche una clausola di salvaguardia: lo Stato avrà infatti diritto a intervenire nel governo di Regioni, province, città metropolitane o comuni nel caso in cui si palesi una loro inadempienza.
Mentre il Governo sarà impegnato nella stesura di decreti legislativi sui LEP (le tempistiche fissate sono di massimo 24 mesi), le Regioni potranno avviare i negoziati con lo Stato centrale per ottenere maggior autonomia. In questo caso le tempistiche previste sono di cinque mesi per stipulare accordi della durata massima di 10 anni. Operativamente, il compito di richiedere ulteriori condizioni di autonomia spetterebbe alla Regione, che avanza l’istanza al presidente del Consiglio dei ministri e al ministro per gli Affari regionali e le autonomie (nella compagine attuale proprio Roberto Calderoli). Al termine di un negoziato con l’Esecutivo e tutti i Ministeri competenti, si raggiunge uno schema di intesa preliminare con tanto di relazione tecnica dettagliata che viene poi discusso dalla Conferenza unificata (Stato-regioni o Stato-città e autonomie locali), chiamata ad approvare l’autonomia. Infine, è previsto anche il vaglio degli organi competenti delle Camere. Il procedimento legislativo, tipicamente complesso nel nostro Paese, ha il chiaro scopo di coinvolgere anche gli altri Enti nella stipula degli accordi regionali. Il testo quindi, lo ricordiamo, non mette in atto un’autonomia vera e propria delle Regioni ma fornisce loro un percorso legislativo per proporre ed eventualmente ottenere maggior raggio di azione; il principale beneficio di questo schema, in tal senso plaudito anche da Banca d’Italia, è il conferimento di maggior potere operativo alle Regioni e agli enti regionali che meglio conoscono la specificità del proprio territorio, e dunque meglio saprebbero gestire i fondi per i suoi bisogni.
Voci contrarie: il ddl divide
Il rischio paventato dalle opposizioni è che l’inevitabile frammentazione giuridica cui si andrebbe incontro possa tradursi in una sorta di “ius domicilii”, con i diritti che cambiano in base alla propria territorialità, e sarebbe sbagliato tracciare il solito cordone sanitario a metà Stivale, fra nord e sud. «Ogni territorio, anche al Nord estremo, ha un proprio Sud – spiega Marina Boscarino sul blog del Fatto Quotidiano. – È il Sud della precarietà, delle difficoltà economiche, della marginalità». E non sarebbero solo i privati cittadini a pagarne le conseguenze: questa “cornice normativa differenziata” che la stessa Banca d’Italia, pur riconoscendone alcuni meriti, ha preconizzato come “più complessa e disomogenea” avrà conseguenze dirette anche per le imprese che, operando in più Regioni, si troveranno a far fronte a un “mosaico di leggi” che “rallenterà investimenti” e aumenterà le spese amministrative, legali e finanziarie per tanti.
Sullo stesso punto marcia anche il presidente della Regione Puglia Michele Emiliano, che si unisce alle critiche del collega campano Vincenzo De Luca. Secondo il governatore pugliese questa riforma “non cambia solo qualcosa per il Sud ma per il Paese, perché consentirà di fatto la nascita di 20 Repubbliche autonome con regole e caratteristiche operative diverse“. Parla di una “riforma solo parziale” anche l’ex presidente della Corte costituzionale Ugo De Siervo che porta un esempio concreto per criticare l’impianto normativo: «se do più poteri a una Regione in materia di sanità, questa dovrebbe poter adottare una sua legge in quel settore. Ma se la adotta modifica tutta la legislazione nazionale, a meno di frantumare l’intero sistema regionale italiano». Ciò che preoccupa le opposizioni, insomma, è la costruzione di un mosaico di legislazioni regionali specifiche e in potenziale concorrenza con quelle nazionali, che poi è anche l’obiettivo esplicito della riforma. Con l’apertura di un tavolo politico di confronto sul principio della decentralizzazione il Governo non fa altro che esercitare legittimamente il suo indirizzo politico, e avrebbe tutte le carte (e i numeri parlamentari) per vincere la sua battaglia. Ciò che si contesta quindi è soprattutto il merito della riforma che, per come il suo padrino Calderoli l’ha concepita, rischierebbe di allentare troppo le redini dello Stato in favore di una competizione tutta interna fra Regioni.
La posizione della CEI
Fra le voci critiche più puntuali c’è anche quella della Chiesa. «La nostra umanità sta perdendo la capacità di ascoltare le voci periferiche» sintetizza monsignor Giovanni Cecchinato, arcivescovo di Cosenza-Bisignano, riprendendo la posizione della Cei, chiarissima sul tema ed espressa in due documenti (Chiesa italiana e Mezzogiorno: sviluppo nella solidarietà, 1989, e Per un Paese solidale. Chiesa italiana e Mezzogiorno, 2010). Posto che si è lontani dal “cieco statalismo” e che si supporta invece il principio di sussidiarietà, fedeli alla «sempre valida visione regionalistica di don Luigi Sturzo e di Aldo Moro», l’unico federalismo buono è quello “solidale“, come spiega Giuseppe Savagnone, direttore dell’Ufficio per la Pastorale della cultura della Diocesi di Palermo. In questa accezione l’autonomia differenziata può fungere da stimolo per il Mezzogiorno, costretto a “rendersi direttamente responsabile della qualità dei servizi erogati ai cittadini“, ma resta imprescindibile l’impegno dello Stato “per evitare che si creino di fatto diritti di cittadinanza differenziati a seconda dell’appartenenza regionale“. La posizione del Vaticano insomma è chiara, e se è vero che non sono i vescovi a decidere è altrettanto comprensibile come una istituzione capillarizzata come la Chiesa sia preoccupata dalle briglie sciolte sui diritti, sull’unità, sulla solidarietà. Concretamente, sono ritenute criticità del ddl l’assenza di un fondo perequativo di solidarietà nazionale (che avrebbe lo scopo di livellare le disuguaglianze regionali), l’adozione di LEP tramite decreti legislativi (quindi di espressione più governativa che parlamentare) e la riduzione del cosiddetto “fondo complementare”, che passa complessivamente da quattro miliardi e 400 milioni a 700 milioni.
Ebbene, su questo prova a fare chiarezza anche l’avvocato Ettore Jorio, esperto di welfare assistenziale e federalismo fiscale, docente di diritto civile della Sanità e dell’assistenza sociale presso l’UniCal. Con un contributo su QuotidianoSanità, Jorio ricorda come un sistema capace di premiare la buona gestione della cosa pubblica rientri pienamente nell’alveo delle intenzioni della riforma “madre” del ddl Calderoli, quella del Titolo V voluta dal Governo D’Alema, non esattamente un gemello politico dell’attuale compagine che trova però fortissime resistenze da parte della sinistra. Il vero compito della sinistra dovrebbe invece essere oggi, sostiene Jorio, “applaudire i LEP e impegnarsi, da opposizione oggi e da maggioranza domani, ad assegnare all’esigibilità dei LEP le risorse sufficienti“. Entrando nel merito della spartizione delle risorse e vigilando sulla correttezza della stessa, non rifiutando acriticamente ogni tipo di decentramento in funzione regionale. «Il regionalismo rafforzato – prosegue Jorio riprendendo un sempre attuale Giorgio Gaber – è sia di destra che di sinistra», e andrebbe inteso come “limitato a pochissime materie, solo a quelle che consentono migliori e più accurate opzioni normative per esaltare le specificità territoriali“.
Che sia la tanto agognata “secessione dei ricchi” o un atto di responsabilizzazione degli amministratori locali, è impossibile immaginare che una riforma così impattante nella vita (anche pratica) dei cittadini possa prendere forma senza la partecipazione di tutti al dibattito. I suoi principi cardine, dopotutto, sono stati fissati bianco su nero ormai 23 anni fa, firmati dalla sinistra capeggiata dal raggruppamento ulivista di D’Alema e sottoscritti dal referendum confermativo del 7 ottobre 2001. Oggi sono quindi “solo” le modalità di implementazione di tali principi a spaccare il Parlamento, non senza un pizzico di strategia politica da parte di tutti, fra chi preme l’acceleratore per portare a casa (almeno una) promessa elettorale e chi alza le barricate per guadagnarne in visibilità. Il Paese, scettico, assiste immobile al dibattito, convinto che la riforma non sia che l’ennesimo episodio nell’annosa e irrisolta questione del Mezzogiorno. Sbagliandosi di grosso.
di: Marianna MANCINI
FOTO: ANSA
