Storia, punti cardine ed evoluzioni della Politica agricola comune europea, spina dorsale di un’istituzione che si barcamena tra esigenze degli agricoltori e tutela dell’ambiente
“Garantire la sicurezza degli approvvigionamenti” assicurando “prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori” e al tempo stesso assicurare “un tenore di vita equo alla popolazione agricola”, “incrementare la produttività dell’agricoltura, sviluppando il progresso tecnico” e “stabilizzare i mercati”. È in queste parole, semplici e dirette, riportate all’articolo 39 del Trattato di Roma datato 1957 e poi riprese negli intenti durante la Conferenza di Stresa del 1958, che si racchiude uno degli obiettivi che nella seconda metà del XX secolo hanno portato alla nascita della Comunità economica europea, proemio della più moderna Unione Europea. È la Storia a spiegarne i motivi: l’Europa che usciva dalla Seconda Guerra Mondiale (in quella sede rappresentata da Italia, Francia, Germania Ovest, Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo) aveva vissuto la fame tra razionamenti, carenze alimentari, scarsa qualità degli alimenti e aumenti dei prezzi che si accompagnavano allo sviluppo dei mercati neri, e si era detta “mai più”. La Politica agricola comune (PAC), varata nel 1962 e ad oggi la più antica politica dell’Unione (nonché tra le più importanti, a cui viene dedicata una grossa fetta del bilancio), ha così negli anni scongiurato la “fame” nel Vecchio Continente ma se è vero che tutto ha un costo, oggi l’agricoltura europea non è al riparo dalle nuove sfide, cambiamento climatico in primis.
Facciamo un passo indietro per spiegare come la PAC si è evoluta e ha funzionato fino ad adesso (limiti inclusi). Nel corso dei decenni la Politica agricola comune ha avuto un’influenza importantissima sull’agricoltura europea – italiana inclusa -, modificandone molteplici aspetti tra cui gli ordinamenti produttivi, il reddito agricolo, le tecniche produttive, il mantenimento e lo sviluppo delle zone rurali, ma anche vincolandone le attività alle decisioni “prese dall’alto”. Dopo Stresa, il primo passo in Italia e in tutta Europa fu quello di aumentare la produttività dei prodotti agricoli grazie a sussidi e finanziamenti per l’acquisto di trattori e strumenti di lavoro e l’adozione di nuove tecniche agricole e, soprattutto, grazie a un articolato sistema di prezzi istituzionali (prezzi minimi) che favoriva l’esportazione tramite sovvenzioni e disincentivava le importazioni tassando i prodotti importati. Questo piano d’azione, costruito e messo in moto in tempi veloci data l’urgenza del tema ma scarsamente strutturato, ha contribuito certamente al raggiungimento dello scopo – l’autosufficienza alimentare – avvantaggiando tuttavia gli operatori agricoli delle zone più fertili e più estese. Soprattutto, negli anni ‘70, si è tradotto in un eccesso di produzione cavalcato da un’agricoltura che si affidava ai prezzi garantiti, pagando lo scotto di uno scarso orientamento al mercato: questa tendenza ha colpito, in seguito, soprattutto le produzioni “specialities” tipiche del Mediterraneo e meno le “commodities” continentali. Anche le zone rurali, soffocate da tecniche produttive sempre più esigenti, ne hanno risentito, mentre le zone montane limitate dalle basse rese restavano indietro. Nel decennio successivo la PAC non subisce sostanziali riforme, viene solo limata per abbassare i costi della Comunità europea (allora la Politica agricola comune pesava sul bilancio per il 70%): vengono mantenuti i prezzi istituzionali garantiti tuttavia per determinate quantità di produzione, quantità che allo stesso tempo vengono sottoposte a restrizioni – note, in tal senso, le cosiddette “quote latte” introdotte nel 1984 e cessate solo nel 2015 – con i limiti di garanzia. L’importante novità è forse quella degli stabilizzatori finanziari per i quali i prezzi delle annate successive sarebbero stati ridotti al superamento delle quantità garantite. Due eventi segnano gli anni ‘80: nel 1989 cade il Muro di Berlino e i Paesi dell’Europa centro-orientale si aprono la strada verso la Comunità; nel 1986 si apre – per chiudersi dopo 87 mesi solo nel 1996 – l’Uruguay Round del Gatt (General agreement on tariffs and trade) che vede la nascita del WTO (World Trade Organization) e i Paesi della CEE accusati dai partner commerciali di eccessivo protezionismo a discapito di un libero mercato.
La vera prima riforma della PAC arriva solo negli anni ‘90 con la Riforma MacSharry (dal nome del Commissario europeo Ray MacSharry) la cui novità più rilevante è il passaggio dal sostegno ai prezzi al sostegno al reddito. I prezzi garantiti vengono abbassati e avvicinati a quelli del mercato mondiale mentre gli attori agricoli vengono compensati con aiuti diretti al reddito proporzionali alla superficie coltivabile e vincolati al cosiddetto “set-aside” (letteralmente “mettere da parte”), un regime agronomico che prevedeva il ritiro, ovvero il riposo, dalla produzione di una determinata quota della superficie agraria per periodi più o meno lunghi. Nel 1992 il set-aside è stato accompagnato da metodi di rotazione colturale per essere abolito definitivamente, in risposta al mutato contesto agroalimentare mondiale, nel 2008. Nel contesto italiano le nuove introduzioni, inizialmente guardate con diffidenza, ebbero il risultato – negativo – di accentuare ancora di più le differenze di resa tra zone, a favore di quelle di pianura.
Il passaggio al Terzo Millennio viene anticipato dalla nuova riforma Agenda 2000 che introduce nella PAC il concetto di multifunzionalità, di sostenibilità e compatibilità con componenti extra-economiche come territorio, ambiente e società. Se da un punto di vista pratico la riforma lascia sostanzialmente tutto com’è, muta profondamente la sua filosofia di fondo che, spinta da innovazione e istituzionalizzazione, premia la qualità del prodotto dopo aver ormai pienamente soddisfatto la quantità negli anni precedenti. Poco tempo dopo arriva la Riforma Fischler (dal nome del Commissario UE Franz Fischler) le cui più importanti novità sono il disaccoppiamento dei pagamenti dalla produzione a favore del sostegno direttamente al produttore e l’obbligo della condizionalità, ovvero il rispetto di determinati requisiti (ambientali, di sicurezza alimentare, di benessere degli animali e dei terreni) pena la decurtazione dei pagamenti. La strada così intrapresa – che arriverà fino ai giorni nostri – viene rafforzata dalla Strategia Europa 2020 (la nuova PAC settennale 2014-2020) che persegue la competitività delle imprese agricole e la remunerazione dei beni pubblici, un macrotema, quest’ultimo, che si traduce nel rafforzamento della condizionalità del primo pilastro – quello ambientale – la cui concretizzazione è il “greening”, l’“inverdimento”, a cui viene vincolato il pagamento verde basato su diversificazione delle colture, mantenimento dei pascoli permanenti e mantenimento o costituzione di aree di interesse ecologico. Ed è proprio sul tema “green” che negli anni 2000 si gioca la partita a tre tra UE, agricoltori europei e attivisti ambientalisti: se da un lato l’istituzione sovranazionale deve rispondere ai sempre più pressanti impegni globali a difesa del clima e del pianeta (impegni che, a ben guardare, a livello complessivo e per buone o meno buone ragioni vedono in prima linea soprattutto i Paesi occidentali e del Primo mondo), dall’altro il rispetto dei vincoli appesantisce sempre di più la burocrazia del settore agricolo, mentre dal terzo fronte i movimenti a favore dell’ambiente bollano le misure come “troppo modeste” per gli obiettivi che si propongono di raggiungere.
È così che si arriva all’oggi: il 1° gennaio del 2023 è entrata in vigore l’ultima riforma della PAC, il Piano Strategico Pac per il quinquennio 2023-2027, in cui, legata com’è a doppio filo al Green Deal europeo (pacchetto di iniziative per raggiungere la neutralità climatica entro il 2050) e alle strategie From Farm to Fork e Biodiversity, viene rafforzata l’impronta ambientalista con l’obiettivo di raggiungere un’agricoltura più sostenibile. La riforma, che porta in dote oltre 386 miliardi di euro stanziati, tuttavia, non ha incontrato il favore di tutti, agricoltori in primis, ed è così che a cavallo tra il 2023 e il 2024 abbiamo assistito alle cosiddette “proteste dei trattori” in numerosi Paesi del Continente. L’agricoltura, nel suo obiettivo di raggiungere la sostenibilità ambientale, avrebbe perso la sua capacità di essere sostenibile a livello economico: questa la rimostranza dei “trattori”, aggravati dal conflitto in Ucraina, dall’aumento dei costi dei carburanti agricoli, dell’energia, dei fertilizzanti, costretti a sempre maggiore burocrazia e al sempre più stringente obbligo di rispettare i requisiti ambientali, nonché vittime dei fenomeni meteorologici estremi che caratterizzano il cambiamento climatico in corso. La diffusione, la durata e la durezza delle proteste – Francia, Germania, Romania, Belgio, Polonia, Ungheria, Italia, alcuni dei Paesi coinvolti, con mezzi agricoli in marcia sulle principali vie di collegamento, fino a esternazioni più violente come ad esempio il lancio di letame e patate contro l’Europa Building di Bruxelles – hanno spinto il Parlamento europeo alla resa. Lo scorso aprile, infatti, l’Eurocamera ha approvato, seguita dai rappresentanti dei Paesi Ue riuniti nel Comitato speciale Agricoltura – una revisione della Politica agricola comune, agendo in procedura d’urgenza, in particolare modificando le norme relative a tre condizionalità ambientali, prevedendo maggiori esenzioni in caso di impossibilità dell’applicazione delle norme e di fenomeni estremi, esentando da controlli sanzioni per relative norme le piccole aziende agricole di dimensioni inferiori a 10 ettari. La palla passa per formalità al Consiglio UE (che aveva in verità già annunciato l’approvazione della revisione se questa fosse passata senza modifiche dal Parlamento) e, una volta pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, entrerà ufficialmente in vigore. Per buona pace dei “trattori”, verrebbe da dire, che, nel frattempo, sembrerebbero essersi silenziati dopo settimane di disordini ma non scomparsi, sempre pronti – si ipotizza – a scendere di nuovo in campo.
Bisogna forse sottolineare, infatti, un aspetto: l’agricoltura europea non è mai stata economicamente sostenibile ma ha sempre vissuto di assistenzialismo, seppur per molto tempo in modo nascosto, “pompata” dai sostegni, dai finanziamenti, dagli aiuti, alla produzione o al reddito. Se è vero che va garantita la sopravvivenza della categoria, non saranno le norme ambientali (le stesse che i movimenti ambientalisti, a onor del vero, continuano a lamentare come troppo deboli, troppo tardive, troppo sacrificate) a schiacciare gli agricoltori (quali agricoltori, poi? Quelli grandi, medi o piccoli?) quanto piuttosto – si ipotizza – un mancato ripensamento da zero non solo della Politica agricola comune ma dell’agricoltura in sé. Si chiude un capitolo ma non il libro, l’appuntamento è solo rimandato.
